Журнал "Индекс/Досье на цензуру"

ВЫПУСК 17 30 октября 2000 г.	Законотворческий процесс в Государственной Думе	Предыдущий выпуск Последний выпуск Другие: Выпуски c 5 по 8 Вып. 9. 8 июня 2000 Вып. 10. 19 июня 2000 Вып. 11. 15 июля 2000 Вып. 12. 17 июля 2000 Вып. 13. 22 июля 2000 Вып. 14. 1 августа 2000 Вып. 15. сентябрь 2000 г. Вып. 16. 10 октября 2000 г. Вып. 17. 30 октября 2000 г. Вып. 18. 27 ноября 2000 г Вып. 19. 12 декабря 2000 г Вып. 20. 9 января 2001 г Вып. 21. 31 января 2001 года Вып. 22. 28 февраля 2001 г. Вып. 23. 28 марта 2001 г. Вып. 24. 30 марта 2001 г. Вып. 25. 12 апреля 2001 г Вып. 26. 16 мая 2001 г Последние выпуски
Обзор подготовил Лев Левинсон Проект осуществляется при поддержке правозащитного центра "Мемориал" и Института прав человека. Распространяется по электронной почте. levlev@rinet.ru См. также "Общество и власть в документах"

В выпуске:

SOS! проект закона "О федеральных административных судах"

решения, принятые Думой с 11 по 27 октября

Заявление "В связи с Днем памяти жертв политических репрессий"

План работы палаты на ноябрь

Проект закона о территориальном общественном самоуправлении

проект закона об альтернативной гражданской службе

проект закона "Об основах государственной системы предупреждения преступлений"

правовое регулирование информационного обмена в сети Интернет

Э К С Т Р Е Н Н А Я И Н Ф О Р М А Ц И Я

"ТРОЙКИ" В ЗАКОНЕ

ЗАКОН
"О ФЕДЕРАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СУДАХ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
- СПЕЦСУДЫ, СПЕЦСУДЬИ, СПЕЦРЕШЕНИЯ

В 16-м выпуске обзора содержалась информация о внесенном Верховным Судом РФ проекте федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации".

Включение только что поступившего в Думу законопроекта на первое чтение уже в ноябрьский план подтверждает самые худшие опасения насчет заказного характера этой инициативы. Проект протаскивают наскоро, под шумок. Но с его принятием на судебной власти можно будет ставить крест.

Инициаторы проекта играют на том, что защищать российский суд в его нынешнем виде желающих найдется немного. Суды работают столь плохо, что необходимость каких-то решительных изменений напрашивается сама собой. И тут предлагаются какие-то изменения, якобы в лучшую сторону, якобы для повышения независимости суда... На самом же деле все не так.

Напомним, что дело касается не создания судов по административным правонарушениям. Под вывеской административных судов будут скрываться специальные суды по особо важным делам со специально отобранными судьями. Цель этой реформы: изъять из обычных судов дела, решение по которым должно быть заранее известно центральной властью. Все это прикрывается рассуждениями о существующей зависимости судов от регионального начальства, финансировании судов и судей местными руководителями. Конечно, все это так. И, конечно, хорошо освободить суды от губернаторской опеки. Только делать это путем создания особых судов для "правильного" рассмотрения дел, путем создания параллельной специальной судебной вертикали по делам государственной важности ни в коем случае нельзя.

Напомним также, что в ведение административных судов передаются дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента, Правительства, органов власти и других исполнительных органов субъектов РФ, ЦИКа и окружных избирательных комиссий, дела по разрешению споров между Федерацией и ее субъектами и взаимно между субъектами, о приостановлении деятельности общественных объединений, связанные с государственной тайной, а также "иные (т.е. любые!) административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах".

Почему дела, связанные с государственной тайной (т.е., как правило, уголовные дела) переводятся в разряд "административных"? Почему становятся административными дела о ликвидации общественных объединений, а не об обжаловании действий и решений должностных лиц? Почему дела по обжалованию выборов, в том числе и на федеральном уровне, должны рассматриваться каким-то специализированным (т.е. правильно ориентированным) судом?

Очевидно, что в данном случае имеет место открытая политизация правосудия. Суд, подчиненный политическим интересам, перестает быть судом.

Недаром на первом этапе внедрения административных судов, будут, как говорится в пояснительной записке, образовываться специальные "тройки" в региональных судах.

Проект должен быть остановлен. Так как закон конституционный, для его принятия необходимо квалифицированное большинство депутатов (2/3). Следовательно, имеет смысл бороться за каждый голос. При этом особого внимания заслуживают региональные законодательные органы, в которые проект разослан и которые в эти дни готовят официальные отзывы. Очевидно, что местная власть заинтересована в таких изменениях меньше всего. Так как интересы ее на сей раз совпадают с общественными, все силы гражданского общества должны приложить максимум усилий, чтобы добиться от местных депутатов консолидированных протестов против политизации судебной власти.

18 октября отклонен в I чтении и снят с рассмотрения еще один проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О реабилитации жертв политических репрессий", внесенный депутатами В.И.Никитиным, А.П.Бурулько, Р.Н.Гимаевым, А.В.Селивановым и рядом депутатов второго созыва.

Проект, во многом параллельный рассмотренному и отклоненному 6 октября проекту Рыбакова-Игрунова, предлагал распространить действие закона 1991 года на граждан РФ, подвергнутых репрессиям на территориях государств - бывших союзных республик СССР, если в этих государствах отсутствует законодательство по их реабилитации.

Обе попытки совершенствования закона о реабилитации, предпринятые одна за другой, показали, что нынешняя Дума не способна поддержать таких изменений. Причина не столько в двойственном отношении к репрессированным и коммунистов (аллергически воспринимающих каждое упоминание о репрессиях), и проправительственных фракций, которыми эта тема воспринимается всякий раз как намек на президента, но скорее в решительном нежелании Правительства расширять какие-либо льготы и кому-либо что-либо добавлять в то время, как проводится социальное секвестирование. Доказать, что в данном случае речь идет не о льготах, а о компенсациях, невозможно.

Скорее экономический, чем идеологический подход Думы к проблем репрессий (хотя антисоциальная экономика - это тоже государственная идеология) подтверждает принятие палатой 27 октября Заявления "В связи с Днем памяти жертв политических репрессий".

Конечно, жертвам репрессий новая редакция закона была намного нужнее декларативного заявления. Но, к сожалению, добиться от государства большего пострадавшим от государства вряд ли сегодня возможно. Тем более что принятие такого документа стало возможным лишь благодаря сложной интриге, направленной на максимальную деполитизацию этого политической по сути декларации.

Заявление было подготовлено депутатом Сергеем Ковалевым. Однако было очевидно, что, будучи предложенным Думой СПС или Яблоком, или даже ОВР, оно будет обречено на провал. Поэтому Ковалев предложил проект Комитету Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций, членом которого он является, так как договориться с несколькими членами комитета, представляющими разные фракции, легче, чем со всей Думой. Комитет поддержал проект и, по предложению Ковалева, докладчиком был определен зампред Комитета Александр Чуев (единственный депутат Единства, поддержавший 6 октября законопроект Рыбакова). Избежать бурной дискуссии на Думе, при всем том, не удалось. КПРФ выступило против, Единство разделилось: при первом голосовании "за" проголосовало 45 членов Единства, "против" - 24, не голосовало - 15, и заявление не было принято (158 - "за", 86 - "против", при 2-х воздержавшихся, и 246-ти не голосовавших). Однако, по настоянию Бориса Немцова, обвинившего "медведей" в непоследовательности (представлял проект Чуев, а выступившая от фракции Александра Буратаева проект поддержала), Дума вернулась к голосованию и, со второй попытки, набрала необходимое большинство (227 - "за", 87 - "против", при одном воздержавшемся и 135-ти не голосовавших). Единство подалось, Борис Грызлов, голосовавший "против", проголосовал "за". Повторный результат по Единству составил 73 - "за", 3 - "против", одного воздержавшегося и 7 не голосовавших. Но и при измененной позиции главной фракции, заявление не прошло бы, если б не поддержка 5 коммунистов (В.В.Гришуков, В.Ф.Кныш, Т.В.Плетнева, С.Е.Савицкая, В.И.Тихонов) и двух аграриев (Т.А.Астраханкина, обычно нами критикуемая, и О.Н.Смолин).

"Имя каждого репрессированного должно быть названо, - говорится в Заявлении, - каждая могила, каждое массовое захоронение должны быть найдены и отмечены памятными знаками. <...> В День памяти жертв политических репрессий Государственная Дума заявляет о своей приверженности принципам законности, а также выражает готовность совершенствовать правовое регулирование защиты каждого от злоупотреблений властью".

11 октября, несмотря на протесты казачьих организаций, снят с рассмотрения проект закона "О казачестве".

11 октября Дума не поддержала парламентский запрос мэру Москвы "О приведении нормативных правовых актов г. Москвы, регламентирующих порядок регистрации и учета граждан по месту их пребывания и по месту жительства, в соответствие с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права". Запрос был подготовлен депутатом Владимиром Семеновым (Единство). Против выступили представители Отечества и Российских регионов.

В проекте запроса отмечалось, что "в Москве вместо уведомительного по-прежнему действует разрешительный порядок регистрации граждан по месту их пребывания и по месту жительства, причем в ряде случаев разрешение на регистрацию зависит от размера жилой площади и других факторов, а по сути - от желания чиновников. <...> Создаются условия для существования коррупции в государственных органах, осуществляющих регистрацию и учет граждан, взяточничества, должностных злоупотреблений".

13 октября рассмотрен во II чтении и возвращен на доработку проект закона "О профессиональных союзах военнослужащих".

13 октября в первом чтении принята новая редакция Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Экологические организации оценивают проект в целом положительно (не путать с другими проектами, легализующими ввоз и переработку в России ядерных отходов).

18 октября снят с рассмотрения во втором чтении и направлен на доработку проект закона "О внесении изменений в статью 2 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", внесенный депутатом Вячеславом Игруновым. Проект направлен на снятие формальных ограничений для обращения с заявлениями о приобретении статуса вынужденного переселенца. Правительство возражает против принятия проекта.

По сути речь идет не о доработке, а о попытке договориться с фракциями о поддержке закона. Повторное рассмотрение проекта намечено на 24 ноября.

Проект закона "О социальных гарантиях пострадавшим в событиях 21 сентября - 5 октября 1993 года, связанных с изданием Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 года ╧ 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", представленный депутатом Татьяной Астраханкиной, 27 октября не был поддержан Думой ("за" - 199).

27 октября ратифицирована Конвенция СНГ о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения.

ПЛАН РАБОТЫ ДУМЫ НА НОЯБРЬ

На 17 ноября намечено рассмотрение проекта федерального закона "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления", внесенного группой депутатов (А.Н.Белоусов, Народный депутат, г.Б.Мирзоев, СПС, г.И.Райков, Народный депутат, А.М.Федулов, Единство, А.В.Чекис, Аграрная группа, П.Б.Шелищ, Яблоко, Т.А.Астраханкина, КПРФ и др.)

Целью законопроекта является создание правовых условий для защиты интересов граждан, проживающих на конкретной микротерритории (в поселке, доме, подъезде и т.п.). При этом территориальное общественное самоуправление (далее - ТОС) законопроект определяет как форму реализации конституционных прав на собрание и объединение для защиты общественных интересов только гражданами РФ.

Согласно статье 30 (части 1) Конституции РФ, каждый имеет право на объединение. Наделение данным правом только российских граждан может привести к нарушениям прав беженцев, иностранцев, лиц без гражданства, проживающих на территории общественного самоуправления (эта территория может быть весьма компактной - вплоть до подъезда или группы из 5-10 частных домов). Такой подход (на основе гражданства) может привести к росту социальной напряженности на отдельных территориях. Так, например, лишение права участия в органах ТОС турок-месхетинцев, проживающих в Краснодарском крае, несомненно повлечет ухудшение их положения, поскольку при принятии решений их интересы представляться не будут.

Кроме того, законопроект ограничивает участие в ТОС граждан, не достигших 18-летнего возраста. Представляется более правильным сохранить положение действующего закона "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (ст. 81), допускающего участие в деятельности ТОС 16-летних жителей территории.

К правам органов ТОС законопроектом отнесено "выявление и учет неблагополучных семей, имеющих детей", что фактически наделяет данные общественные объединения контрольными функциями и правом осуществлять вмешательство в частную жизнь граждан, связанное с нарушением семейной тайны. Наделение территориального самоуправления такими функциями представляется необоснованным.

Федеральный закон "Об общественных объединениях" не препятствует созданию и деятельности объединений (органов) ТОС, что делает излишним принятие специального федерального закона о ТОС.

Комитет Думы по местному самоуправлению рекомендует проект к отклонению, однако авторы заручились поддержкой фракции "Народный депутат" и привлекли в соавторы представителей почти всех других фракций.

К отклонению рекомендован Комитетом ГД по безопасности и проект закона "Об органах государственной безопасности в РФ" (I чтение), внесенный депутатом второго созыва С.В.Скурихиным (ЛДПР). Подробный анализ проекта, предусматривающего создание единой централизованной системы госбезопасности на базе ФСБЮ ФСО, ФПС, СВР и ФАПСИ, не требуется, так как его принятие, учитывая отрицательные отзывы Правительства и профильного комитета, маловероятно.

17 ноября должен быть рассмотрен залежавшийся под сукном проект "О внесении изменений в статью 60 Жилищного кодекса РФ", внесенный Правительством в 1997 году. Проект защищает жилищные права осужденных к лишению свободы в течение всего срока отбывания наказания.

22 ноября состоится рассмотрения блока законопроектов, направленных на легализацию ввоза в Россию отработанного ядерного топлива. В план включено три законопроекта "О внесении дополнения в статью 50 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (внесен группой депутатов; устанавливает возможность ввоза облученных тепловыделяющих сборок на временное хранение или переработку), "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (внесен группой депутатов; касается вывоза и ввоза тепловыделяющих сборок на условиях лизинга), "О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных регионов Российской Федерации, финансируемых за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученным ядерным топливом" (внесен группой депутатов).

Второе чтение проекта закона "О внесении в некоторые законодательные акты РФ изменений и дополнений по вопросам уголовно-исполнительной системы" должно состояться 24 ноября (подготовленные ГУИН и внесенные Советом Федерации 53 поправки, направленные на сокращение численности тюремного населения). От 53 поправок осталась, дай бог, половина. Подробный анализ текста, подготовленного ко второму чтению, будет дан в следующем выпуске обзора.

ВНЕСЕННЫЕ ПРОЕКТЫ

Проект федерального закона "Об альтернативной гражданской службе" (АГС), внесенный депутатом Юлием Рыбаковым, рассмотрен Советом Государственной Думы и считается теперь внесенным. Ответственным за подготовку закона назначен Комитет по законодательству (председатель - П.В. Крашенинников), соисполнителем - Комитет по обороне (председатель - А.И.Николаев).

На заседании Комитет по обороне 26 октября принято решение рекомендовать включить в число соисполнителей комитеты по охране здоровья, по делам женщин, семьи и молодежи, по труду и социальной политике. В конце ноября будет сформирована рабочая группа, которая должна предложить доработанный текст к первому чтению в начале следующего года.

В основу проекта положена редакция, подготовленная под руководством Валерия Борщева в 1998 году. При этом уточнена сфера применения АГС (только в системе МЧС, социальной сфере и здравоохранении), исключен "компромиссный" переходный период, добавленный в прежнюю редакцию закона под давлением оборонного лобби (предусматривалась возможность направления половины "альтернативщиков" для прохождения службы на гражданских должностях в Вооруженных Силах).

Срок АГС составляет, по проекту, 36 месяцев, для имеющих высшее образование - 18 месяцев. В случае прохождения гражданской службы за пределами территории субъекта РФ, в котором гражданин проживает, срок составляет соответственно 30 и 15 месяцев.

К настоящему обзору прилагается проект закона. Замечания и предложения можно посылать для рабочей группы по адресу levlev@rinet.ru или kovalev_sa@duma.gov.ru

Правительством РФ внесен проект закона "Об основах государственной системы предупреждения преступлений". Проект вызывает возражения как нарушающий гарантии презумпции невиновности и противоречащий основам уголовного законодательства. Предлагается установление системы принуждения в отношении невиновных лиц, рассматриваемых в качестве потенциальных преступников.

Профилактика преступности является, безусловно, важнейшей составляющей государственной правовой политики, и требует специальных и значительных материальных вложений. Для этого государственные ресурсы, особенно при постоянном российском бюджетном дефиците, должны быть перераспределены в пользу профилактики за счет снижения стоимости карательной машинерии. В предлагаемом же законопроекте "система предупреждения преступлений" служит не развитию социальных институтов, а лишь "развязыванию рук" карательным органам, получающим дополнительные карательные возможности. Показательно, что, согласно пояснительной записке, "предупреждение преступлений" не потребует никакого дополнительного финансирования. Очевидно, что такое "предупреждение", обреченное на самофинансирование, неэффективно и опасно для общества.

Законопроектом вводится псевдоправовой инструментарий ("лица с противоправным поведением", "возникновение угрозы совершения преступления", "возможность совершения лицом преступления", и даже "наличие в деянии лица состава преступления при отсутствии оснований для возбуждения уголовного дела"), что приводит к признанию невиновных виновными, а предупреждение приравнивает к пресечению реального преступления. Как сказано в проекте, "применение мер предупреждения преступлений должно соответствовать характеру и степени общественной опасности противоправного деяния лица".

Проект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" внесен группой депутатов (А.В.Шубин, СПС, К.В.Ветров, И.В.Лебедев, ЛДПР и другие).

Проект направлен на регулирование правового положения сети Интернет и других глобальных информационных систем.

Запретительный характер ряда норм проекта должен привлечь к нему самое серьезное внимание многочисленного народа сети.

Так, "право ввоза на территорию РФ иностранных информационных продуктов, которые могут быть использованы для осуществления запрещенных законодательством РФ видов деятельности или иных противоправных действий, представляется юридическим лицам, уполномоченным Правительством РФ. Распространение на территории РФ указанных информационных продуктов, полученных физическими или юридическими лицами по глобальным информационным сетям (Интернет и др.) запрещается".

Представляется, что приведенный пункт законопроекта и ряд других новелл должны быть сформулированы таким образом, чтобы:

а) была исключена возможность расширительного толкования и монополизации информационных ресурсов держателями, уполномоченными Правительством;

б) свобода информационного обмена в сетях была максимально защищена.

Вопрос о том, является ли Интернет средством массовой информации в смысле российского закона о СМИ должен быть, по-видимому, решен отрицательно. В сети Интернет могут, безусловно, действовать информационные субъекты, добровольно принимающие правовую форму СМИ, и связанные с этим обязательства, льготы и т.п. Все же остальное, распространяемое и помещаемое в сети, должно рассматриваться как поле межличностного общения. Следовательно, вмешательство государства, регулирование этой сферы следует рассматривать как вмешательство в частную жизнь, нарушение личной тайны, тайны переписки, сообщений, независимо от того, являются субъектами информационного обмена 2 или 2000 человек.

Госсоветом Республики Татарстан внесен проект закона "О внесении изменений в статьи 16, 33 Федерального закона "О рекламе", предусматривающий полный запрет рекламы табака и табачных изделий.

Депутатом ГД Александром Чуевым внесен проект закона "О восстановлении прав физических лиц на недвижимое имущество, принудительно отчужденное органами власти РСФСР, СССР и иными органами власти во внесудебном порядке после 7 ноября 1917 года (по новому стилю), находящееся в ненадлежащем хозяйственном состоянии, к реконструкции которого государство не приступало".

Постановка вопроса о реституции в такой редакции представляет несомненный интерес. Проект предусматривает исключительно судебный порядок восстановления права собственности, расширяет список допустимых наследников на праправнуков наследодателей, касается только недвижимости, находящейся в государственной либо муниципальной собственности.

Законодательным Собранием Республики Карелия внесен проект "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "Об общественных объединениях" о продлении срока перерегистрации общественных объединений.

В 1999 году аналогичный законопроект, подготовленный думским Комитетом по делам общественных объединений, принимался Государственной Думой в трех чтениях, но был отклонен Советом Федерации.

Продление срока перерегистрации предусмотрено новым проектом до 1 июля 2001 года, что вряд ли целесообразно, так как проект в лучшем случае будет принят весной 2001 года (хотя принятие его, учитывая пропущенный годовой срок, маловероятно).

Перейти к началу страницы