Журнал "Индекс/Досье на цензуру"

ВЫПУСК 16 10 октября 2000 г.	Законотворческий процесс в Государственной Думе	Предыдущий выпуск Последний выпуск Другие: Выпуски c 5 по 8 Вып. 9. 8 июня 2000 Вып. 10. 19 июня 2000 Вып. 11. 15 июля 2000 Вып. 12. 17 июля 2000 Вып. 13. 22 июля 2000 Вып. 14. 1 августа 2000 Вып. 15. сентябрь 2000 г. Вып. 16. 10 октября 2000 г. Вып. 17. 30 октября 2000 г. Вып. 18. 27 ноября 2000 г Вып. 19. 12 декабря 2000 г Вып. 20. 9 января 2001 г Вып. 21. 31 января 2001 года Вып. 22. 28 февраля 2001 г. Вып. 23. 28 марта 2001 г. Вып. 24. 30 марта 2001 г. Вып. 25. 12 апреля 2001 г Вып. 26. 16 мая 2001 г Последние выпуски
Обзор подготовил Лев Левинсон Проект осуществляется при поддержке правозащитного центра "Мемориал" и Института прав человека. Распространяется по электронной почте. levlev@rinet.ru См. также "Общество и власть в документах"

____________________________________________________

В выпуске:

о проекте закона о реабилитации жертв политических репрессий

Дума приняла Административный кодекс

заседания Думы 20 и 22 сентября, 4 и 6 октября

проект о выборах в Палату Представителей Союзного государства

перспективы октября

внесенные законопроекты

административные суды - еще один удар по правосудию

ОТКЛОНЕНЫ ПОПРАВКИ В ЗАКОН
О РЕАБИЛИТИРОВАННЫХ

4 октября Думой был отклонен в первом чтении проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий", внесенный депутатами Юлием Рыбаковым (СПС) и Вячеславом Игруновым (Яблоко).

Подготовка проекта, направленного на установление равного статуса с репрессированными их детям, другим близким родственникам, считающимся по действующему закону "пострадавшими от политических репрессий" (т.е. имеющим половинчатый статус и частичные льготы), растянулась более чем на 4 года (в прошлом созыве она велась под руководством депутата Виктора Курочкина).

Стимулом к переработке закона 1991 года послужили решения Конституционного Суда (Постановление от 23 мая 1995 года по жалобе гр-ки З.В.Алешниковой и Определение от 18 апреля 2000 года по жалобе гр-на М.Л.Пинхасика). Первым решением дети, находившиеся вместе с родителями в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении, были признаны имеющими равный статус с самими репрессированными, в связи с чем в конце 1995 года в закон были внесены изменения в отношении этой категории. В том же постановлении КС указал, что Федеральному Собранию надлежит (не рекомендовано, а надлежит!) внести в закон дополнительные изменения "с целью наиболее полного восстановления прав детей, о которых идет речь в части первой статьи 2.1", устранив иные, не связанные с обращением З.В.Алешниковой, противоречия и дискриминационные положения. Поскольку за 5 лет, прошедших после принятия Постановления, Дума не выполнила данное указание, в Определении от 18 апреля 2000 года КС не только подтвердил неизменность первого решения, но и признал противоречащим Конституции положение части 1 ст. 2-1 закона, относящее детей, оставшихся в несовершеннолетнем возрасте без попечения одного или обоих репрессированных родителей, к пострадавшим от политических репрессий, а не репрессированным.

В предложенной Думе 4 октября редакции позиция Конституционного Суда была учтена лишь частично. Вопреки Определению от 18 апреля 2000 года, дети, оставшиеся без родителей, по-прежнему признавались "пострадавшими от репрессий", однако полностью приравнивались к репрессированным по льготам (это распространялось также на других близких родственников репрессированных, находившихся на их иждивении). Помимо того, закон предлагалось существенно отредактировать с точки зрения соответствия сегодняшнему законодательству (хотя не со всеми предложенными решениями можно согласиться - так не совсем удачной представляется попытка дать исчерпывающий перечень оснований, препятствующих реабилитации - более правильным представляется судебное разрешение таких коллизий; однако, спорные места могли быть исправлены ко второму чтению).

Но и компромиссный вариант (предоставить льготы, не меняя статуса) не прошел через Думу. Правительство и назначенный ответственным Комитет по труду и социальной политике безоговорочно высказались против проекта. При этом Правительство, помимо обычного сетования на отсутствие дополнительных средств, договорилось и до того, что приравнять пострадавших к репрессированным станет чуть ли ни оскорблением для последних. Наличие обязывающих решений Конституционного Суд ни Правительством, ни думским комитетом во внимание принято не было. Не произвело впечатления и зачитанное представлявшим проект Ю.Рыбаковым обращение Генпрокурора Владимира Устинова, просившего срочно принять предложенные изменения. В обращении Генпрокурора депутатам указывалось, в частности, на позицию Верховного Суда по делу гр-на Бернаркевича. Заявитель, помещенный после осуждения родителей в детский дом Наркомпроса, был признан судом подвергшимся политическим репрессиям и подлежащим реабилитации. "Органы прокуратуры и внутренних дел, исполняющие закон в этой части, - писал Устинов, - без урегулирования вопроса в законодательном порядке лишены возможности принимать решения о реабилитации в отношении десятков тысяч граждан данной категории. Признание в каждом конкретном случае в судебном порядке факта применения репрессии потребует длительного времени и значительных материальных затрат."

Проект поддержало лишь 70 депутатов. "За" проголосовали СПС и Яблоко в полном составе, один (из 82-х) депутат Единства (А.Чуев), 6 членов ОВР (из 46-ти), один аграрий (О.Смолин), 3 "народных депутата" (из 62-х), 7 из "Регионов России" (из 44-х), 4 независимых (в том числе А.Аслаханов, Н.Гончар, Н.Травкин). Ни один коммунист, ни один жириновец законопроекта не поддержал. Однако если против проголосовало 29 процентов членов КПРФ, то Единство выступило против репрессированных сплоченной массой - все 93 процента.

Более того - в проект бюджета на 2001 год вновь (как это предлагалось отдельным законопроектом в текущем году) заложено частичное приостановление финансирования закона о реабилитации жертв репрессий. Очередной секвестр выдают за сокращение льгот, хотя "льготы" репрессированным - это частичные и убогие компенсации гражданам, пострадавшим от собственного государства. Отказывая в этих компенсациях, государство нарушает не только справедливость, но опять-таки Конституцию, статья 53 которой предоставляет каждому право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц.

НОВЫЙ КОАП ПРИНЯТ ДУМОЙ

4 октября Кодекс РФ об административных правонарушениях был проголосован Думой в третьем чтении.

Депутатами одобрен репрессивный акт широкого спектра действия - всеми фракциями без исключения, лишь часть Яблока не голосовала, но и там ни одного голоса против; из 450 депутатов против один (1) Василий Иванович Шандыбин; воздержались двое Э.Воробьев (СПС) и Ф.Зиятдинова (Регионы России).

Отдельные бесспорные улучшения, прежде всего в части регламентации производства по делам об административных правонарушениях, ряд позиций Особенной части, завоеванных при голосовании поправок ко второму чтению, не реабилитируют этот документ. С его сверхвысокими для нищих россиян штрафами, в том числе за не приносящие никакого вреда окружающим нарушения регистрации и тому подобные формальные установления. С его штрафами для малого бизнеса - такими же, как для сверхмонополий. С его штрафами для юридических лиц равными для коммерческих и некоммерческих организаций (для ЛУКОЙЛа и районного общества инвалидов). С восстановленной ответственностью за потребление наркотиков (от 5 МРОТ до 15 суток ареста; ст. 6.9). С перекочевавшими из советского КоАП бессмыслицами, которые сегодня не работают по причине ничтожности штрафов, а завтра заработают вовсю, так как взыскания десяти- и стократно увеличены. С пролоббированным адвокатами запретом иметь при производстве по административному делу любого защитника - защитниками могут быть только адвокаты и лица с высшим юридическим образованием.

По сути - это не новый кодекс, а ухудшенный вариант действующего. Очевидно не решена основная задача, которая единственно могла бы свидетельствовать о реформе законодательства об административных правонарушениях: проблема кодифицированной должностной ответственности. Новый кодекс не содержит систематизированной ответственности должностных лиц - ответственность администрации прописана в нем лишь частично, растворена в основной массе норм, направленных прежде всего против простых людей.

Вместо защиты человека, его прав и свобод, что является высшей ценностью, кодекс защищает интересы бюрократии, способствует ее росту и обогащению. Значительно возросло число органов, правомочных налагать административные взыскания. Допускается внесудебная конфискация и реализация изъятого до решения вопроса о наличии в действиях лица административного правонарушения, внесудебный арест имущества (ст. ст. 27.10, 27.14).

Это кодекс полицейского государства, в котором каждый шаг человека чреват штрафом или другой санкцией.

Единственной официальной инстанцией, выступающей против кодекса остается Уполномоченный по правам человека. Проявит ли он настойчивость? Шанс отклонения кодекса Советом Федерации и Президентом остается, но шанс этот весьма и весьма невелик.

ЗАСЕДАНИЯ ДУМЫ 20 И 22 СЕНТЯБРЯ, 4 И 6 ОКТЯБРЯ

Принятый в первом чтении проект федерального закона "О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации" на первый взгляд представляется документом техническим - проблемы не в нем, а в самом Союзном государстве, закон же этот - лишь обеспечение Договора. На самом деле законопроект - начало конца российского парламентаризма, возвращение к верховным советам сталинско-брежневского образца. Проголосовав за этот проект, Дума согласилась с возможностью существования высшего законодательного органа, депутаты которого не пользуются ни правом законодательной инициативы, ни правом преодоления вето президентов. Дума согласилась с возможностью существования под видом союзного парламента карманного придатка при президентах России и Беларуси.

Выборы в Палату Представителей по принятому в 1-м чтении закону будут проводится только по мажоритарным одномандатным округам, что также является голубой мечтой нынешнего режима, который, после вступления этого закона в силу, будет рассматривать его в дальнейшем как образец и для выборов депутатов Госдумы.

Отклонены в первом чтении предложенные фракцией СПС и депутатом Владимиром Лысенко законопроекты о внесении изменений в закон о статусе депутата, в которых предлагалось частично ограничить депутатскую неприкосновенность и приравнять депутатские пенсии к общегражданским. Инициатива эта представляется откровенно популистской. Безусловно, что большинство граждан поддержало бы такой законопроект, если бы его вынесли на референдум. Но столь же очевидно, что таково обычное отношение граждан к власти. При этом исполнительная власть научилась обращать гнев в сторону парламента, в российской ситуации несравнимо меньше президента и правительства ответственного за положение в стране. Проблема не в статусе депутатов, а в законе об их выборах, препятствующем попаданию в Думу независимых и компетентных людей. Лучше бы, вместо того, что бы бороться по-ельцински с привилегиями, СПС не поддерживал предложения об увеличении процентного барьера по федеральному округу (для списков), что приведет к полной управляемости депутатского корпуса.

Потерпела неудачу попытка, инициированная бывшим (во второй Думе) председателем Комитета по делам женщин, семьи и молодежи, ныне просто депутатом Алевтиной Апариной, внести, через губернатора Волгоградской области, изменения в статью 124 Семейного кодекса.

Проект предусматривал увеличение срока пребывания детей-сирот в банке данных до разрешения их усыновления с 3 месяцев до 1 года (что на 9 месяцев откладывало возможность его устройства в семью), а также запрет на международное усыновление ребенка до завершения его "медицинской реабилитации", что означает для многих врожденно или хронически больных детей - полный запрет на усыновление их иностранцами.

Усилиями заместителя председателя указанного комитета Александра Баранникова волгоградский губернатор отозвал законопроект.

Перенесено на конец октября рассмотрение в первом чтении проекта "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", внесенного Советом Федерации. Проектом отменяются ограничения на избрание высшего должностного лица субъекта на третий, четвертый и т.д. срок.

ПЕРСПЕКТИВЫ ОКТЯБРЯ

На 11 октября намечено рассмотрение во втором чтении проекта закона "О внесении изменений в статью 2 Закона РФ "О вынужденных переселенцах", внесенного депутатом Вячеславом Игруновым. Проектом из закона исключается положение, по которому формальным основанием отказа в предоставлении статуса вынужденного переселенца служит необращение ходатайствующего лица в орган по делам миграции в течение 12 месяцев со дня выбытия с прежнего места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением российского гражданства. Когда органы миграции заняты скорее чинением препятствий переселенцам, чем решением их проблем, наличие такой нормы, дающей возможность формально отказать человеку, приносит сегодня много вреда переселенцам. В первом чтении проект был принят "на грани" (241 голос "за"), так как Правительство - естественно - выступало против. Организации, занимающиеся помощью мигрантам, отмечают острую необходимость в скорейшем принятии этой поправки. Но даже если проект будет принят Думой во втором и третьем чтениях, пройти через Президента ему будет тяжело.

18 октября в первом чтении будет рассмотрено два законопроекта о внесении дополнения в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния".

Один, внесенный депутатом второго созыва В.Лопатиным, обоснованно рекомендован головным Комитетом по делам женщин, семьи и молодежи к отклонению. Однако Правительство проект поддерживает. Законопроектом предлагается допускать указание в качестве места рождения гражданина не только реального места (региональный или районный центр), где находятся родовспомогательные учреждения, как это установлено сегодня, но и "место постоянного проживания одного из родителей", т.е. вернуть человеку "малую родину". Авторы проекта исходят из гипертрофированной оценки роли официальных документов, как будто малая родина определяется записью в метрике, а не совокупностью культурных, исторических и межличностных связей. По сути дела в очередной раз кто-то считает, что все жизненные проблемы можно урегулировать законами.

Второй проект, внесенный Правительством еще хуже. Хотя Комитет также рекомендует его отклонить, сам факт инициативы Правительства в нынешней Думе слишком много значит (проект, правда, был внесен еще кабинетом Кириенко). Предлагается дополнить статью 23 закона "Об актах гражданского состояния" положением о внесении в свидетельство о рождении ребенка по достижении им совершеннолетия сведений о его национальности, по желанию заявителя. Объясняется это неверно истолкованной статьей 26 Конституции о праве каждого определять и указывать свою национальную принадлежность, хотя в Конституции ничего не говорится об указании национальности именно в официальных документах.

В настоящее время башкирские депутаты обратились по этому поводу с запросом в Конституционный Суд - их не устраивает отсутствие пункта "национальность" в новых российских паспортах (в отличие от свидетельств о рождении, форма российского паспорта определяется пока постановлением Правительства). Наверное, Думе стоило бы хотя бы повременить и не рассматривать этот закон до решения этого вопроса КС. Думается, что правильнее было бы не дописывать неизвестно зачем национальность в свидетельство о рождении (зачем? ведь это свидетельство не является документом, удостоверяющем личность), а внести поправку прямо противоположную: вообще исключить из свидетельства эту графу, заполняемую по действующему закону, по желанию родителей и по принципу "национальность? - да".

18 октября запланировано рассмотрение во втором чтении проекта закона "Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Помимо проекта об отмене главам региона ограничения на избрание свыше двух сроков, в плане октября стоят еще три законопроекта о внесении поправок в тот же закон о принципах организации региональной власти (полное название закона приведено выше) (внесенный депутатом В.Володиным (ОВР), Мурманской областной Думой и Законодательным Собранием Ростовской области). Все они являют пример регионального лоббирования (не в интересах жителей регионов, конечно, а в интересах местной власти). Ростовские законодатели надеются даже даровать губернаторам неприкосновенность, чтобы лишение сенаторских кресел оказалось для них вовсе неощутимым. Понятно, что думский Комитет по делам Федерации и региональной политике против этого проекта возражает, мотивируя свою позицию, в частности, тем, что председатель Правительства России не обладает неприкосновенностью, следовательно, не должны обладать ею и руководители исполнительных органов власти субъектов. Однако авторы предложений руководствовались, похоже, другой логикой: главы субъектов Федерации - это высшие должностные лица субъектов Федерации, что равняет их с главой Федерации - Президентом, обладающим, как известно, неприкосновенностью.

ВНЕСЕННЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ

Верховным Судом внесен проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и связанные с ним изменения в другие законы о судебной системе.

Административные суды, по законопроекту, должны будут рассматривать вовсе не дела об административных правонарушениях, а дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента, Правительства, органов власти и других исполнительных органов субъектов РФ, ЦИКа и окружных избирательных комиссий, дела по разрешению споров между Федерацией и ее субъектами и взаимно между субъектами, о приостановлении деятельности общественных объединений, а также связанные с государственной тайной. При этом административные суды будут как федеральными, так и окружными - в соответствии с созданными Путиным округами.

Какой же необходимостью продиктовано создание еще одного вида специальных судов? Как пишет в пояснительной записке Верховный Суд, "особую значимость правильное рассмотрение административных дел приобретает в свете осуществляемой в РФ реформы государственной власти". Иными словами, законопроект - это прямой и легко объяснимый заказ Кремля. Авторы проекта ссылаются на ст. 118 Конституции, согласно которой правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства. При этом делается вывод, что к категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, хотя традиционно считалось, что таковыми являются дела об административных правонарушениях.

Далее объясняется, что судьи судов общей юрисдикции, рассматривающие сегодня административные дела ("административные" в смысле данного проекта), зависимы от органов власти субъектов Федерации и даже "в связи с недостаточным финансированием вынуждены получать от этих органов определенную материальную поддержку". То, что последнее прямо противоречит ст. 124 Конституции, авторов законопроекта не смущает - они предпочитают с этим смириться и даже обратить региональное финансирование в свою пользу, мотивируя этим создание иных, надтерриториальных окружных судов. Зависимости от окружного и московского начальства при этом не предполагается.

Процитируем еще: "Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно." Что означает в данном контексте слово "правильное"? Разве другого рода дела (по авторским правам, например, или по экономическим преступлениям) не требуют высокой квалификации и могут разрешаться неправильно? Или под "правильно" здесь надо понимать другое - в интересах государства, в интересах центра, в интересах Президента?

Почему дела, связанные с государственной тайной (уголовные, судя по всему, дела), становятся вдруг "административными"? Не потому ли, что это прерогатива ФСБ и органам нужны свои, карманные судьи? Почему дела о ликвидации общественных объединений изымаются из общегражданского судопроизводства? Почему дела по обжалованию выборов, в том числе и на федеральном уровне, должны рассматриваться неким специализированным судом?

Объяснить несложно. Судей общей юрисдикции много. Всех не заставишь работать "правильно". Значит, по делам, решение которых заранее известно власти, должно работать определенное число проверенных "правильных" судей.

В законе прямо говорится, что помимо перечисленных, к компетенции административного суда могут быть отнесены "иные административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах". Не каждому, дескать, судье можно доверить некоторые важные дела. Будем поручать их удобным, отобранным судьям.

_____________________

Богатым на выдумки В.Жириновским внесен проект закона "О защите интересов детей", в котором, среди прочего, предлагается ввести с бездетных и однодетных дополнительный налог на детей. Учитывая, что в большинстве российских семей не более одного ребенка, забота Вл.Вольф. о детях отличается той же последовательностью мысли, как и все, что он делает.

Перейти к началу страницы