Журнал "Индекс/Досье на цензуру"

ВЫПУСК 9 8 июня 2000	Законотворческий процесс в Государственной Думе	Последний выпуск Другие: Выпуски c 5 по 8 Вып. 9. 8 июня 2000 Вып. 10. 19 июня 2000 Вып. 11. 15 июля 2000 Вып. 12. 17 июля 2000 Вып. 13. 22 июля 2000 Вып. 14. 1 августа 2000 Вып. 15. сентябрь 2000 г. Вып. 16. 10 октября 2000 г. Вып. 17. 30 октября 2000 г. Вып. 18. 27 ноября 2000 г Вып. 19. 12 декабря 2000 г Вып. 20. 9 января 2001 г Вып. 21. 31 января 2001 года Вып. 22. 28 февраля 2001 г. Вып. 23. 28 марта 2001 г. Вып. 24. 30 марта 2001 г. Вып. 25. 12 апреля 2001 г Вып. 26. 16 мая 2001 г Последние выпуски
Обзор подготовил Лев Левинсон Проект осуществляется при поддержке правозащитного центра "Мемориал" и Института прав человека. Распространяется по электронной почте. levlev@rinet.ru См. также "Общество и власть в документах"

ГОСДУМА АКТИВИЗИРОВАЛА РАБОТУ НАД ЗАКОНОПРОЕКТАМИ
"О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПОЛОЖЕНИИ" И "О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПОЛИТИЧЕСКОМУ ЭКСТРЕМИЗМУ"

10 мая президент В.Путин обратился в Государственную Думу с предложением принять федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" в редакции, внесенной президентом Б.Ельциным в 1997 году.

Не исключено, что Дума может рассмотреть проект в первом чтении до завершения весенней сессии (т.е. до 7 июля), или обратиться к нему непосредственно после летних каникул.

Не вызывает сомнений необходимость изменения формально действующего (в части, не противоречащей Конституции) Закона РСФСР "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 года. Верховный Совет, санкционирующий, по старому закону, введение ЧП, должен быть, в соответствии с Конституцией, заменен Советом Федерации, который, в свою очередь, не вправе объявлять ЧП самостоятельно и не имеет, в связи с отсутствием института парламентского контроля, контрольных функций. К этому сводятся противоречия Конституции Закона 1991 года, что не исключает необходимости развития и уточнения его норм.

Известно, что власть в первую и вторую чеченские войны не вспоминала о существовании закона о ЧП, поскольку меньше всего стремилась перевести происходящее в правовое поле. Между тем действующий закон в части режима ЧП вполне мог быть, при желании, использован с применением прямого действия Конституции при определении субъекта объявления ЧП. Эта коллизия, даже без принятия нового закона, могла быть разрешена Указом Президента. Сделано этого не было.

Если, начиная одну за другой войны, о ЧП не вспоминали, то сегодня такой закон оказался востребован.

На состоявшемся в мае заседании Комитета по госстроительству под руководством Анатолия Лукьянова было принято решение рассматривать президентский вариант как основной и не поддерживать альтернативный законопроект, внесенный депутатами Эдуардом Воробьевым, Виктором Похмелкиным и Сергеем Юшенковым (СПС), а также бывшим тогда депутатом Сергеем Степашиным. Участвовавший в заседании Юшенков фактически согласился не настаивать на принятии разработанного под его руководством проекта в обмен на обещание учесть ряд содержащихся в нем положений при подготовке второго чтения.

Вариант Юшенкова представляет собой исправленную и приспособленную к новой конституционной реальности версию закона Верховного Совета и несет в себе многие его недостатки и недоработки. В президентском проекте ряд значимых позиций проработан более тщательно, что ему, несомненно, в плюс. Однако в целом президентская версия представляется неприемлемой по целому ряду положений, изменить которые путем внесения поправок будет крайне непросто.

Так, если старый закон обязывает центральную власть обратиться к виновникам конфликта с требованием в определенный срок прекратить противоправные действия и обязывает Президента не вводить ЧП до истечения указанного в его обращении срока, то по проекту принимать окончательное решение можно без всяких предупреждений. При этом меняется всего одна буква: по старому закону, ЧП вводится по истечении установленного выжидательного срока. По проекту - если Президент решит все-таки обратиться к противной стороне (что он может и не делать) - до истечения срока.

В случаях, требующих неотложных мер по спасению населения, ЧП, по действующему закону, может быть введено немедленно и без предупреждения. В каких-то случаях это, безусловно, оправдано. Однако в президентском варианте такая возможность неоправданно расширена: немедленное, без предупреждения введение ЧП возможно не только для спасения "населения", но - более узко - для "спасения жизни людей" (!), что дает Президенту почти неограниченные возможности по установлению режима чрезвычайного положения в любой нужный момент (повод: взрыв дома, взрыв троллейбуса). Между тем Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских политических правах допускают применение ЧП "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации".

Кроме того, получив однажды согласие Совета Федерации на введение ЧП, Президент, по проекту, вправе продлевать ЧП в дальнейшем без всяких дополнительных согласований, что позволяет ему в это время отстранять избранных глав администраций, закрывать СМИ, ликвидировать политические партии, задерживать кого угодно на 30 суток (вместо трех суток по действующему закону!).

При этом в проекте не предусмотрено мер по контролю за соблюдением требований закона при введении режима ЧП, не устанавливается специальных мер по защите прав (таких, как меры против типичных для режима ЧП исчезновений людей), ни должной ответственности гражданского и военного начальства. Интересно и то, что право Президента фактически когда угодно вводить чрезвычайное положение не влечет за собой его обязанности ввести ЧП в необходимых случаях, которые должны быть предусмотрены законом.

Трудно однозначно утверждать, может ли президентский проект быть доведен до приемлемого уровня ко второму чтению. Во всяком случае рекомендации фракциям и депутатам со стороны правозащитного сообщества должны содержать конкретные постатейные замечания. Принимать проект в первом чтении можно лишь оговорив заранее внесение необходимых поправок.

Проект федерального закона "О противодействии политическому экстремизму" был внесен в Думу еще Правительством С.В.Степашина. Ответственным был назначен Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций, где, совместно с Комитетом по законодательству и судебно-правовой реформе, в 1999 году были подготовлены отрицательные заключения и дальнейшее движение закона приостановлено. На днях проект, с целью реанимации и скорейшего принятия, был передан в новый Комитет по законодательству, возглавляемый Павлом Крашенинниковым. Имеются достаточные основания полагать, что Правительство намерено этот закон продавливать.

Запрещаемые законопроектом действия - насильственный захват власти, организация незаконных вооруженных формирований, возбуждение национальной, расовой и религиозной вражды и тому подобное - итак преследуются по Уголовному кодексу, а Федеральный закон "Об общественных объединениях", в свою очередь не допускает образования сообществ, преследующих соответствующие антиконституционные цели. Что же нового содержит в таком случае проект "О противодействии политическому экстремизму" и для чего он принимается?

Ключевым в законопроекте является выражение "профилактика политического экстремизма", то есть охота на подозрительных.

Под политическим экстремизмом понимаются в проекте не только определенные криминальные деяния (они, как сказано, наличествуют в УК и не требуют декларативного дублирования), а деятельность, направленная на их совершение, то есть потенциальная опасность. Задачей государства в законопроекте объявляется "предупреждение политического экстремизма" и "создание условий, исключающих возможность появления в обществе экстремистских настроений".

Достижение этой цели требует мобилизации всех ресурсов. Проект предусматривает активное сотрудничество государства "с общественными объединениями, организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, средствами массовой информации и гражданами" при проведении "идеологических, пропагандистских и иных мероприятий, направленных на предупреждение политического экстремизма", т.е. вводит узаконенную систему политического доносительства.

При этом для противодействия политическому экстремизму, по законопроекту, может быть создан специальный орган, механизм создания которого, состав и полномочия не раскрываются, что дает Президенту возможность своим указом создать орган с любым составом и любыми полномочиями. При этом о роли парламента в деле борьбы с политэкстремизмом благоразумно умалчивается.

Как отмечается в заключении, утвержденном Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций, "закон - это правовой акт, даже если предметом регулирования являются политические процессы. К сожалению, рассматриваемый законопроект является политико-правовым актом".

Поскольку существует реальная опасность принятия законопроекта уже в начале осенней сессии, необходимо общественное противодействие попыткам узаконить политические репрессии.

ПЛЕНАРНЫЕ ЗАСЕДАНИЯ

* 31 мая приняты в первом чтении внесенные Президентом России проекты "О порядке формирования Совета Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Во втором чтении законопроекты планируется рассмотреть до конца июня.

Признавая необходимость реформирования верхней палаты, действующей в настоящее время при грубом нарушении принципа разделения власти, президентский вариант, рассмотренный одновременно с законопроектом Елены Мизулиной и Владимира Калягина, нельзя признать удачным, хотя было очевидно, что президентская модель обречена быть одобренной послушной ему Думой. В результате мы получаем фактически назначаемую верхнюю палату, хотя Мизулиной был предложен согласующийся с Конституцией вариант прямых выборов сенаторов с предварительным выдвижением их исполнительным и законодательным органами власти субъекта Федерации.

Что касается двух других законов, то ко второму чтению они, по мнению большинства экспертов, претерпят существенные изменения. Во всяком случае, нельзя допустить возможности отстранения губернатора лишь на основании возбуждения в отношении него уголовного дела, а также права Президента назначать временно исполняющего обязанности губернатора (полномочия должны переходить заместителю до новых выборов либо до восстановления в должности действующего губернатора). В свою очередь местное самоуправление должно быть защищено от вмешательства региональной и центральной власти.

* 26 мая принято Постановление Государственной Думы "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов". Постановление действует в течение 6 месяцев.

Ко второму чтению депутатом Сергеем Ковалевым были подготовлены поправки о распространении амнистии на ст. 161, ч. 1 (грабеж без отягчающих обстоятельств) и применении амнистии не только к несовершеннолетним, но и ко всем, содержащимся в воспитательных колониях. Поправки были одобрены и включены в текст амнистии.

* 24 мая законопроект "Об ограничении курения табака" отклонен во втором чтении и возвращен на доработку.

* 19 мая. Принят в первом чтении проект закона "О внесении в некоторые законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений по вопросам уголовно-исполнительной системы", направленный на существенное сокращение численности заключенных и корректировку пенитенциарной политики. Проект был внесен Советом Федерации и представлен в Думе председателем Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Сергеем Собяниным. Депутаты поддержали закон абсолютным большинством (за - около 400-х голосов, против "0", воздержалось "0"). Благополучному прохождению этого актуального и давно ожидаемого проекта помогли выставка "Человек и тюрьма", организованная в здании Думы Общественным центром содействия реформе уголовного правосудия, и выступление на "правительственном часе" в день обсуждения законопроекта министра юстиции Юрия Чайки, доложившего депутатам о чудовищной численности тюремного населения и связанных с этим проблемах и призвавшего поддержать законопроект.

Проектом вносится 59 поправок в УК, УПК и УИК. Это первая за последние годы попытка радикальной либерализации уголовной политики.

* 24 мая принят в третьем чтении Федеральный закон "О внесении дополнений в Закон РФ "О средствах массовой информации". 7 июня закон одобрен Советом Федерации и направлен на подпись Президенту.

Закон фактически запрещает распространение в печатных и электронных СМИ, в сети Интернет информации о наркотиках, чем резко повышаются репрессивные возможности контролирующих органов, жестко ограничивается доступ к информации, создаются идеальные возможности для преследования независимых изданий. Это первый закон, направленный на контроль за свободным обменом информацией в Интернет.

В отношении противодействия наркомании закон однозначно вреден, так как направлен на сокрытие правды о наркотиках, включая такую необходимую обществу информацию, как отличия мягких и жестких веществ и правила безопасного употребления инъекционных препаратов, что прямо противоречит стратегии борьбы с вич-инфекцией.

24 мая в первом чтении принят проект "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О вынужденных переселенцах" (внесен депутатом В.В.Игруновым).

В соответствии с действующей редакцией закона, граждане, ходатайствующие о получении статуса вынужденного переселенца, могут обратиться с соответствующим ходатайством лишь на протяжении года со дня выбытия с прежнего места жительства либо месяца со дня утраты статуса беженца после приобретения российского гражданства.

Между тем закон "О беженцах" не содержит аналогичных ограничений по отношению к иностранным гражданам, ходатайствующим о получении статуса беженца, что дискриминирует российских граждан, находящихся в такой же ситуации. Наличие данного временного ограничения на практике приводит к серьезным нарушениям прав граждан, фактически являющихся вынужденными переселенцами, но получающих отказ миграционных органов в предоставлении статуса по формальному признаку, вне зависимости от наличия уважительных причин несвоевременного обращения.

Принятой в 1 чтении поправкой это ограничение предлагается отменить.

* С 26 мая на более поздний срок перенесено рассмотрение во втором чтении проекта "Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".

* С 31 мая на более поздний срок перенесено рассмотрение в первом чтении проекта "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" (в части реабилитации граждан, репрессированных за пределами России на территории бывших республик СССР, в отношении которых нет законодательных актов об их реабилитации). Проект внесен депутатами второго созыва Жанной Лозинской, Ринатом Султановым и несколькими действующими депутатами. Также перенесено рассмотрение внесенного Вячеславом Игруновым и Юлием Рыбаковым проекта с аналогичным названием, расширяющего категории лиц, признанных пострадавшими от репрессий и содержащего уточнение ряда положений закона.

С 31 мая на более поздний срок перенесено рассмотрение в первом чтении проектов "О государственной поддержке переселенческих объединений при общинном обустройстве в Российской Федерации", "Об основных гарантиях прав граждан на участие в осуществлении местного самоуправления".

Намеченное на 7 июня (по предварительному плану) рассмотрение в первом чтении трех имеющихся проектов Трудового кодекса Российской Федерации перенесено на осеннюю сессию в связи с внесением 15 мая группой депутатов четвертого варианта. Регламентные нормы в таком случае требуют отложения рассмотрения проектов, внесенных по тому же предмету регулирования. Новый проект внесен депутатами Андреем Исаевым (ОВР, один из лидеров ФНПР), Анатолием Лукьяновым (КПРФ), Гасаном Мирзоевым (СПС), Валерием Сайкиным (КПРФ, председатель Комитета по труду и социальной политике), Валерием Гребенниковым (ОВР), Анатолием Ивановым (Народный депутат), Львом Яркиным (Народный депутат) и представляет собой, по первоначальному впечатлению, компромиссный профсоюзный вариант, учитывающий отдельные правительственные предложения.

В то же время в первоначальном анализе, осуществленный объединенным профсоюзом России СОЦПРОФ, отмечается наличие в "четвертом" варианте ряда положений, ограничивающих права профсоюзов. Так, исключается обязательное согласование с профсоюзами увольнения работников по сокращению штатов или в связи с "несоответствием занимаемой должности".

В настоящее время экспертизу очередного проект кодекса готовит д.ю.н. Владимир Миронов, известный специалист по трудовому праву. Очевидно, что, независимо от качества нового варианта, его авторы выиграли время, на что и было рассчитано неожиданное внесение перед объявленным первым чтением правительственного кодекса.

Осенью вокруг двух законопроектов - правительственного и "четвертого" (который условно можно называть "комитетским") развернутся острые дискуссии. Преимущества комитетского варианта очевидны и, скорее всего, именно на его принятии в первом чтении должны будут настаивать субъекты гражданской инициативы.

В то же время дальнейшая работа над этим проектом (если он будет принят) потребует внесения существенных изменений и дополнений, связанных с необходимостью приведения кодекса в полное соответствие с конвенциями МОТ. Заслуживает внимания и предложение Уполномоченного по правам человека О.О.Миронова о закреплении права работника приостановить работу в случае невыплаты заработной платы.

С 16 на 9 июня перенесена ратификация Соглашения о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией.

В настоящее время Соглашение ратифицировано Республикой Беларусь, Таджикистаном, Арменией, Украиной и Азербайджаном. Грузия, Туркменистан и Узбекистан отказались от подписания Соглашения.

В целом Соглашение направлено на ограничение свободы передвижения на территории бывшего СССР, что существенно ограничивает действующий безвизовый режим. Соглашением вводится категория "запретников", т.е. лиц, въезд которым на территории присоединившихся к договору государств закрыт.

9 июня Дума планирует завершить рассмотрение во втором чтении проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях. Нерассмотренными остались три наиболее скандальных главы: "Административные правонарушения в области дорожного движения" (гл. 12), "Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг" (гл. 15), "Суды, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" (гл. 23).

Общий анализ кодекса будет дан в следующем выпуске обзора, по результатам окончательного голосования.

Отметим здесь, что поставленная на отдельное голосование депутатом Александром Баранниковым ("Единство") поправка о смягчении взыскания за потребление наркотиков (исключить из санкции административный арест на 15 суток), не набрала необходимого числа голосов. Однако за поправку высказалось 188 депутатов (при необходимых 225), в том числе фракции "Единство", "Союз Правых Сил", "Яблоко" и "Отечество - Вся Россия" практически в полном составе. Поправка о повышении максимального размера мелкого хищения до 5 МРОТ, также поставленная на отдельное голосование Баранниковым, была поддержана депутатами (преодолеть сопротивление противников этого предложения удалось лишь со второй попытки). Таким образом, в случае принятия кодекса, уголовная ответственность за кражу будет наступать начиная с похищенного на сумму 5 МРОТ, а не 1 МРОТ, как это действует сегодня и предлагалось авторами проекта.

Несмотря на это и некоторые другие усовершенствования, проект кодекса не может быть поддержан, поскольку не только не решает задачи обновления административного законодательства, но значительно ухудшает положение граждан, отягощает их непомерными санкциями, предоставляет широчайшие возможности для коррупции и в целом носит репрессивный характер.

В КОМИТЕТАХ

* Возглавляемой Еленой Мизулиной рабочая группа по подготовке ко второму чтению проекта Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации продолжает в мае - июне работу по изучению замечаний, представленных на проект кодекса Советом Европы. Рассмотрение УПК во втором чтении запланировано в ноябре.

* Сергеем Ковалевым внесены поправки в принятый в первом чтении проект закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об исполнительном производстве". Предлагается установить возможность приостановления исполнения судебных решений о выселении должника в случае нахождения его на лечении в стационарном лечебном учреждении, а также в случае проживания должника в подлежащем освобождению помещении и отсутствии у должника иного места жительства либо принадлежащей ему или арендуемой им жилой площади при наличии одного из следующих условий: 1) болезнь должника или члена семьи должника, постоянно с ним проживающего, если в силу состояния больного выселение представляет угрозу его здоровью или жизни; 2) наличия у должника ребенка в возрасте до 1 года.

РАБОТА НАД ЗАКОНОПРОЕКТАМИ

В Думу поступает большое число обращений о недопустимости принятия во втором чтении закона "Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 год". Проект, принятый 12 апреля в первом чтении, отменяет правовые гарантии установленных отчислений из федерального бюджета на науку, культуру и образование, приостанавливает на год либо отменяет социальные гарантии, установленные студентам, инвалидам, репрессированным, северянам, жителям закрытых территориальных образований; приостанавливает выплаты пособий семьям погибших и раненным в ходе антитеррористических операций.

Протесты против законопроекта (а также против предложений о введении единого социального налога) выразили Магаданская областная Дума, Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), Совет народных депутатов Камчатской области, Совет судей Сахалинской области, Сибирская аэрокосмическая академия, профсоюзные организации Приморья и многие другие. Политический консультативный совет при губернаторе Сахалинской области принял обращение, в котором предупредил о возможности проведения акции протеста в случае дальнейшего принятия законопроекта. Показательно, что обращение совета подписали не только представители профсоюзных и других общественных объединений, но и руководители местных отделений "Единства", ОВР, ДВР, НДР, парламентские фракции и депутаты которых поддержали секвестирование социальных прав.

Под давлением избирателей некоторые депутаты - одномандатники заявили об изменении позиции по голосованию (Валентина Иванова <Регионы России, Санкт-Петербург> Владимир Гусенков <ОВР, обл Мурманская>). При этом депутат Гусенков, первоначально проголосовавший за антисоциальный закон, не только выступил с заявлением об изменении позиции, но и распространил в Думе обращение профсоюзного актива Мурманской области с требованием отклонить "антинародный закон". Очевидно, что пересмотреть свое голосование депутат был вынужден под давлением общественности своего региона.

ПАРЛАМЕНТСКИЕ СЛУШАНИЯ

15 июня в 11-00 в Малом зале Государственной Думы Комитет по образованию и науке проводит слушания на тему "Концепция перехода к 12-летней школе в стратегии модернизации образования". Справки по тел. 292-91-42.

Перейти к началу страницы