Альваро Хиль-Роблес. ИСПАНИИ ОЧЕНЬ ПОВЕЗЛО...

Альваро Хиль-Роблес разработал закон о службе парламентского контроля за администрацией в Испании, где омбудсман называется "защитником народа". Затем в течение пяти лет он был заместителем Защитника народа, и еще пять лет сам возглавлял эту службу. Сейчас Альваро Хиль-Роблес - профессор Мадридского университета

Альваро Хиль-Роблес
ИСПАНИИ ОЧЕНЬ ПОВЕЗЛО -
НЕСМОТРЯ НА ДОЛГИЕ ГОДЫ ДИКТАТУРЫ, ОПРЕДЕЛЕННЫЕ УСЛОВИЯ ДЛЯ ДЕМОКРАТИИ УЖЕ СУЩЕСТВОВАЛИ

    Как-то ночью в офис Защитника народа позвонила одна сеньора:
    - Я хочу поговорить с Защитником народа.
    - Что у вас случилось, сеньора?
    - Меня муж побил, хочу на него пожаловаться.
    - Это частное дело, мы не можем его решить, позвоните своему адвокату.
    - Как! Вы хотите, чтобы я в такой час разбудила своего адвоката!

    Смысл деятельности омбудсмана заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый", а теперь еще и гражданин.
    Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации.
    Нам возразят: какой абсурд! Именно государственная администрация является наиболее важным и усовершенствованным механизмом защиты и управления в интересах граждан. На случай отклонений или злоупотреблений предусмотрен целый ряд политических (парламентский контроль), общественных (средства информации) и судебных механизмов, причем последние законодательно наделены абсолютной гарантией беспристрастности, и они незамедлительно исправят противоправные действия и решения.
    Однако число "администрируемых", встающих на путь обжалования в этих сферах, невелико. Благоговейный страх перед непредсказуемыми шагами тех, чьи действия и решения обжалуются, ведут к накоплению собственно юридических казусов.
    Если же полагаться на прямой парламентский контроль, то эффективность депутатских запросов и деятельности парламентских комиссий невысока даже в тех странах, которые располагают развитой демократической системой, а что говорить о тех, которые только осуществляют переход от авторитаризма к демократии.
    Общественный контроль со стороны средств массовой информации слишком часто осуществляется сообразно интересам тех, кто контролирует сами эти средства, в связи с чем их объективность и беспристрастность порой оказываются более чем спорными.
    Таким образом, "одиночество администрируемого", отдельного гражданина в его отношениях с администрацией становится день ото дня все очевидней и возрастает в связи с вмешательством чиновников в общественные дела.

Все это приводит нас к неизбежной необходимости констатировать, что в наше время граждане, требующие от органов публичной администрации предоставления стольких услуг, обязаны также предусмотреть для себя защиту от нежелательных и пагубных последствий безличного функционирования административной машины на любом ее уровне и, что еще важнее, должны располагать средствами для эффективного реагирования на действия чиновников, но также на их пассивность, на их невмешательство в случаях, когда они обязаны вмешиваться.

    Факты наглядно показывают, что гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически - пусть и впадая порой в отчаяние - терпит абсолютно недопустимые административные нарушения. Предположение, будто администрация может обеспечить эффективный самоконтроль исключительно за счет внутренней опеки нижестоящих органов вышестоящими или за счет надзорных действий юстиции, относится скорее к области фантастики. Любая администрация склонна считать лучшим для общества то, что она сама, то есть коллектив специализирующихся в данной сфере чиновников, сочтет таковым, и только твердое применение всех возможных форм контроля, среди которых обязательными являются судебные средства, может притормозить и направить в должное русло разрастающуюся административную деятельность, способную легко перейти в произвол.
    В этой общей для демократических стран ситуации делаются попытки так или иначе все-таки решить эту проблему. Возможно, именно простота и практичность института омбудсмана способствовали тому, что большинство стран на разных континентах, наряду с совершенствованием собственных традиционных форм контроля, решило позаимствовать старый, зародившийся в Швеции еще в XVI в., скандинавский институт, до недавнего времени остававшийся практически неизвестным.
    Институт омбудсмана или его аналоги под различными названиями внедряются в самых разных правовых системах при соблюдении единственного требования - страна должна быть демократичной. Это делается как на национальном, так и на региональном, местном и отраслевом и становится отличительным признаком современных демократий.

    После смерти Франко испанцы находились в растерянности: сорок лет пропаганда убеждала их, будто демократия и политические партии - это синонимы беспорядка, хаоса, гражданской войны. За годы своего правления диктатор не допустил существования ни одной демократической организации, церковь и армия были всесильны. Перед нами встала задача наполнить подлинным смыслом понятие "гражданин". В течение сорока лет диктатуры (плюс еще ста пятидесяти предыдущих) человек в Испании расценивался как подданный. Простой испанец никогда не имел никаких прав перед лицом власти. Речь шла о том, чтобы превратить подданного в гражданина. Для этого наши административные инстанции следовало подчинить принципам конституции.
    Эти принципы, основные права и свободы сосредоточены в первом разделе конституции, и мы лишили парламент права изменять его, так как знаем, насколько мы опасны, когда заседаем в ппарламенте. Для внесения поправок в этот раздел требуется не только решение обеих палат, но и национальный референдум.
    Кроме того, мы подумали, что обязательства государственных институтов надо подкрепить действием еще двух институтов - Конституционного суда и службой парламентского контроля за администрацией. Конституционному суду, помимо прочего, была вменена еще одна функция: разрешение конфликтов между государством и регионами. Мы знали, что у нас будет много проблем со Страной басков, с Каталонией, с Андалусией. Требовалась дополнительная инстанция, которая решала бы вопросы без дискуссий. В конце концов регионы и государство приняли это. С опредленным неудовольствием, но приняли.
    Вторым механизмом, приведенным в действие для защиты основных прав, стал институт омбудсмана, или, как его называют в Испании, "Защитника народа". Он избирается тремя пятыми голосов каждой палаты (чтобы на эту должность не попал представитель какой-либо одной партии) сроком на пять лет, в течение которых он контролирует работу всех органов государственной адмистрации в стране. Делает он это по собственной инициативе, так как не получает от парламента никаких императивных указаний. О своей деятельности он отчитывается ежегодно, а также при необходимости перед специально назначенной для этого комиссией. Это единственный испанец, который, не будучи парламентарием, представляет Конгрессу и Сентау доклад о состоянии органов государственной администрации. Он рассказывает о положении в области прав человека, об ошибках, допущенных административными органами, и о жалобах граждан.

Любой гражданин, в том числе и иностранный, оказавшийся у нас проездом, может написать Защитнику народа, ему не нужен для этого адвокат, с него не требуют никакой платы. Наша служба работает круглосуточно - ведь гражданин и после пяти вечера в пятницу продолжает пользоваться своими основными правами. Вступая в должность, я сказал своим сотрудникам - к их великому огорчению, - что работать будем и в субботу, и в воскресенье.
Если вы в один прекрасный день прилетите в Мадрид, и у вас возникнут проблемы в аэропорту Барахас, за который мы также отвечаем вместе с испанской полицией, знайте, что вы можете позвонить, и мы будем отстаивать ваши права. У нас всегда кто-то дежурит в аэропорту. Когда я вылетал в Москву рейсом Аэрофлота, узнавшие меня сотрудники полиции спросили: "Уж не с проверкой ли вы к нам пожаловали сегодня?" Я ответил: "Нет, нет. Сегодня никаких проверок. Просто я лечу этим рейсом." Честно говоря, они проводили меня до самолета - хотели убедиться, что я действительно улетаю.

В первые годы мы получали благодарности от граждан просто за то, что принимали и регистрировали жалобу и заводили по ней дело. Ведь раньше в администрации никто и внимания не обращал на такие жалобы. Для простого человека власть - едина, он никогда не верил в то, что ему кто-то поможет. Важно разрушить этот имидж власти, показать, что есть демократические институты, которые будут заниматься каждым конкретным делом. Надо добиться, чтобы люди поверили в то, что демократическая система работает, что человеку есть куда обратиться, если машина правосудия годами не решает его проблему, а администрация не реагирует на жалобы. И когда от Защитника через несколько месяцев приходит ответ, когда сыну дают полагавшуюся ему стипендию, когда наконец-то выдается разрешение на строительство дома, то люди просто не верят, что не только все получилось, но еще и бесплатно.

Количество жалоб растет, но на основе этих жалоб разрабатываются и принимаются новые законы, и именно благодаря этому количество жалоб уменьшается. Наступает момент, когда Защитник должен сесть рядом с министром и сказать ему: вот смотри, на твое министерство поступило пять тысяч однотипных жалоб, наверное, у тебя действуют старые инструкции, но теперь они неконституционны, и людям приходится решать эти вопросы через суд, надо бы изменить пункт такой-то и такой-то. Таким образом мы решили многие проблемы, в подобных случаях правительство идет нам навстречу. Вопрос виновности нас не интересует, пусть этим занимаются политики.

Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей. Но Защитник народа и его служба - не орган политического преследования. Политику надо давать шанс исправиться до того, как предавать его действия огласке. Мы даем министру здравоохранения, к примеру, неделю перед публикацией отчета о состоянии психиатрических больниц. Он знает, что публикацию не остановить, но может подготовить план исправления ситуации, и когда отчет появляется в прессе, он соглашается с неутешительными выводами, но тут же представляет свой план.

    Когда парламент принял решение, что уполномоченный будет проверять жалобы, касающиеся армии, например, случаи злоупотреблений в отношении граждан, находящихся на воинской службе, или нанесения телесных повреждений, то все, и я в том числе, подумали, что проблем будет очень много. Но оказалось не столь много, поскольку в Испании армией руководит гражданский министр. А уполномоченный по правам человека как правило разговаривает с министром. Во всяком случае, до сих пор все проблемы удавалось улаживать.
    Мы понимали, насколько трудно офицерам признать, что их начальник сделал что-то, по уставу не положенное. Поэтому в первые годы, когда ситуация была особо сложной, наши доклады публиковались, но в смягченной форме. Однако существовал негласный договор: нам рассказывали все, как было, виновный нес наказание, но публично об этом не заявлялось, хотя окружение знало, что взыскание накладывалось по инициативе Защитника.
    Теперь мы совершенно свободно посещаем казармы или места, где солдаты содержатся под стражей за какую-либо провинность. Хотя помню, как однажды министр решил устроить мне ловушку. Он пригласил меня в министерство обороны на обед с высшими чинами генштаба, сухопутных войск, ВМС и ВВС. Обед был весьма протокольным. Ну, вы сами знаете, как военные обставляют подобные мероприятия: много шума, "звона шпор" и т. п. Мы сели обедать, и министр мне говорит: "Уверяю вас, мы в полном вашем распоряжении, Конституция, естественно, соблюдается повсеместно". Я на это отвечаю: "Я совершенно уверен в этом, но должен сказать вам, господа, следующее: представляете, я настолько убежден в вашей готовности к сотрудничеству, что в данную минуту, пока мы с вами обедаем, моя инспекторская служба находится в воинской части такой-то и ведет проверку". Повод здесь был разумный: дать понять министру, что мы входим в расположение частей задолго до того, как он и начальники дают на это разрешение. Мы входим туда потому, что нам позволяет это делать Конституция. И ни министр, ни начальники никак не смогут этому помешать, даже во время обеда. Естественно, высший командир проверяемого подразделения подавился куском; мы торопливо добрались до десерта, залпом выпили кофе и разъехались. Правда, несколько месяцев спустя у нас был ответный обед, и мне вручили почетный знак, который я храню до сих пор.
    Без подобных закулисных игр и негласных договоренностей проникнуть в такой закрытый институт, как испанская армия, поначалу было невозможно - ведь прежде она никакому контролю не подвергалась. Приезд Защитника и его уполномоченных воспринимался как унижение. И тут надо очень осторожно натягивать вожжи-- важно внедрять демократические принципы, а не добиваться всего и сразу, невзирая на последствия. И в итоге нам в армии стали практически всюду помогать, стали сами говорить нам: вот здесь у нас не так, здесь надо что-то менять... В конце концов они поняли, что Защитник не только инспектирует и карает, но может даже помочь добыть какие-то деньги у парламента.

    В Испании невозможна ситуация, при которой власти не реагируют на представления Защитника. Они не могут просто сказать, что бюджет мал, что денег нет, что они нужны на другое... Такая ситуация невозможна по двум причинам. Во-первых, в парламенте существует комиссия из депутатов и сенаторов, которая напрямую работает с Защитником. Свои доклады Защитник представляет сначала этой комиссии, а только потом выступает на пленарных заседаниях, где всегда присутствует пресса. Возникает огромное общественное давление, и оппозиция всегда этим пользуется. Во время доклада все фракции задают множество вопросов, но дебаты проходят позже, в отстутствие Защитника. Оппозиция использует его доклад для запросов, для подготовки законопроектов и так далее. Однако происходит все это без Защитника - его ведь выбирает весь парламент, он не может оказывать содействие той или иной фракции.
    А во-вторых, Защитнику всегда открыта дверь в средства массовой информации. Пресса сама настолько заинтересована в сообщениях Защитника, что просто на лету ловит всю поступающую от него информацию. Стоит Защитнику объявить, что у него есть сообщение для прессы, тут же сбегаются корреспонденты всех газет и телеканалов. Они знают, что это будет супер-новость, сенсация, потому что это всегда критика в адрес правительства. Общественная поддержка у нас огромная. И если Защитник сказал, что где-то непорядок, правительство не может это игнорировать .
    Ловушка, конечно, есть, но она состоит не столько в полномочиях Защитника, сколько в том, что разные политические силы ревнуют Защитника друг к другу, тем более, что Защитник контролирует не только центральные, но и местные, региональные и муниципальные власти. А политические партии представлены на всех уровнях. Защитник, предположим, разоблачает мэра какого-нибудь маленького городка, а мэр этот, разумеется, представитель какой-то партии. Так что цепляем мы всех, и политические силы начинают создавать свои "профсоюзы обиженных Защитником". Они договариваются между собой, чтобы парламентские слушания проходили как можно тише: сегодня критикуют меня, а завтра - тебя. Поэтому Защитнику необходимы хорошие личные отношения со средствами массовой информации, поскольку только они могут препятствовать замалчиванию проблем в парламенте.

Испании очень повезло в том смысле, что несмотря на долгие годы диктатуры, в стране все-таки был политический класс - люди, которые сформировались и получили образование за границей, - и потому опредленные условия для демократии уже сущестовали. Был уже образованный юридический аппарат, технически подготовленная администрация. Старый аппарат стал трупом, его оставалось только вынести, но некоторая социальная ткань уже сущестововала. В России же, насколько я могу судить, много структурных проблем. Не знаю, есть ли у вас в парламенте воля к тому, чтобы в стране был настоящий омбудсман, действительно независимый, которого парламент будет поддерживать и которым не сможет манипулировать. Если предполагается, что омбудсман - это фигура, которая будет действовать в пользу правительства или в пользу оппозиции, то это уже не настоящий омбудсман. Должно быть четко определено, какими полномочиями и средствами обладает омбудсман. Можно дать сколько угодно полномочий, но если не дать средств, то все тут же рухнет. Но как раз в России очень важно создание такого института, который приблизит демократию к гражданам и будет давать объективный, без политических пристрастий и антипатий анализ. Он даст возможность провести анализ системы правосудия, и не теоретический, а основанный на конкретных жалобах. Такой аналитический доклад будет на пользу не каким-то политическим силам, а всему народу в целом.

    Вторая наша удача состоит в том, что институт Защитника народа появился на гребне демократического подъема в Испании и правительство очень нам помогало, так как все это происходило сразу после падения диктатуры, и критика Защитника помогала менять систему. Она воспринималась как объективная критика, не направленная против личностей. Когда демократия установилась и ответственность уже возлагалась на существующее правительство, напряженность стала возрастать. Но к этому моменту Защитник уже нашел свое место в обществе, убивать его было уже поздно.
    Но самое главное на этом посту - это личность Защитника. Защитник должен отдавать себе отчет в том, что после пятилетнего пребывания на этом посту у него не останется ни одного друга. Разумеется, не останется ни одного друга в правительстве. И если у тебя есть планы делать дальнейшую карьеру, то лучше не начинать. Это не значит, что Защитнику надо быть Дон Кихотом, он должен уметь и торговаться, и договариваться, но если разоблачение необходимо, то никаких компромиссов быть не может. Присягу надо исполнять. Помимо короля (а его я не контролировал), один друг у меня все-таки остался. Это Фелипе Гонсалес. Но таких людей, как он, не бывает. Политическая цена этой работы огромная, ни премьер-министр, ни политические деятели никогда не простят ее Защитнику. И личная цена тоже немалая, мне эта работа стоила двух хирургических операций. И потом - все время видишь только патологические случаи. Ведь к нам не приходят рассказать, как хорошо их приняли в минстерстве.
    На уполномоченных (их у Защитника тридцать) и на сотрудников аппарата эта ненависть не распространяется, она концентрируется на самом Защитнике - ведь решения принимает он лично. В Конституционном суде двенадцать человек, и принимаемые им решения - это решения Конституционного суда. А кто такой Защитник - известно всем.