 |
Главная страница | Номера | Именной указатель | Где купить журнал |
Михаил ФедотовПраво на информацию и (или) безопасность
Летом 2000 года на встрече "большой восьмерки" была принята Окинавская Хартия Глобального Информационного Общества, и, на мой взгляд, этот документ чрезвычайно важен для современного мира и России как его части. В нем говорится:
"Информационно-коммуникационные технологии (ИТ) являются одним из наиболее важных факторов, определяющих формирование общества XXI века. <...> Суть стимулируемой ИТ экономической и социальной трансформации заключается в ее способности содействовать людям и обществу в использовании знаний и идей. Информационное общество, как мы его представляем, позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. Для этого мы должны сделать так, чтобы ИТ служили достижению взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста, повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и полной реализации их потенциала в области укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления, прав человека, развития культурного многообразия и укрепления международного мира и стабильности. <...> Устойчивость глобального информационного общества основывается на стимулирующих развитие человека демократических ценностях, таких как свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей".
Так мировое сообщество формулирует стратегию развития человеческой цивилизации в XXI веке: информационные технологии способствуют расширению свободного обмена информацией, что в свою очередь стимулирует устойчивое развитие в контексте основанной на знаниях глобальной экономики. Иными словами, чем надежнее обеспечено право на информацию, тем, в конечном итоге, выше темпы экономического развития, а значит, и уровень жизни населения.
Разумеется, признавая огромное значение информационных технологий, лидеры "большой восьмерки" обращают внимание и на опасности, которые подстерегают нас в этом новом мире. Первой из них они называют несанкционированный доступ, иначе говоря хакерство, и компьютерные вирусы:
"Усилия международного сообщества, направленные на развитие глобального информационного общества, должны сопровождаться согласованными действиями по созданию безопасного и свободного от преступности киберпро-странства". Речь идет о безопасности и доверии к киберпространству, о том, чтобы найти эффективные политические решения таких актуальных проблем, как, например, попытки несанкционированного доступа и компьютерные вирусы.
В качестве второй серьезной угрозы Окинавская Хартия называет "электронно-цифровой разрыв внутри государств и между ними". Различия в экономическом развитии неминуемо ведут к неравенству в отношении доступа к информационным сетям, а значит, к серьезному углублению пропасти между развитыми и развивающимися странами и регионами, между богатыми и бедными слоями населения. В эпоху, когда развитие промышленности и экономики определяется информацией и знаниями, отсутствие доступа к ним означает отсутствие доступа к развитию. Тот, кто не включен в мировые информационные сети, тот выключен из мирового цивилизационного процесса.
Эта печальная закономерность реализуется и на личностном уровне. Вот почему в Окинавской Хартии провозглашается задача: "Каждый человек должен иметь возможность доступа к информационным и коммуникационным сетям". Обеспечить такой доступ можно только через сотрудничество властей с промышленностью и гражданским обществом, чутко реагирующими на высокие темпы развития технологий и рынка.
Конечно, проблема преодоления электронно-цифрового разрыва имеет множество аспектов. Один из важнейших - образовательный. Человек может подключиться к информационным сетям только, если он знает, как это сделать, и умеет в них работать. Государства - члены "большой восьмерки" обязались предоставить всем гражданам возможность освоить и получить навыки работы в киберпространстве, проявляя особую заботу в отношении тех категорий граждан, которые в противном случае не имели бы доступа к образованию и профессиональной подготовке.
Третьей серьезной угрозой Хартия считает отсутствие или недостаточную разработанность единых правил игры и разобщенность стран в усилиях по формированию таких единых правил. Эта разобщенность наиболее ярко проявилась в документе, который появился практически одновременно с Окинавской Хартией. Это - Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом Российской Федерации в сентябре 2000 года.
Доктрина рассматривает информационную сферу "с тыльной стороны" - как источник всевозможных вызовов национальной безопасности. Причем большинство вызовов, о которых беспокоится Окинавская Хартия, в Доктрине обойдены вниманием. Главная опасность национальным интересам России усматривается в деятельности средств массовой информации. Достаточно сказать, что слово "оборона" использовано в Доктрине 20 раз, тогда как словосочетание "средства массовой информации" - 27 раз. Иными словами, проблема "утихомиривания" СМИ представляется создателям Доктрины более важной, чем проблема укрепления национальной обороны.
Каким же образом Доктрина предлагает решать столь остро стоящую проблему СМИ? Например, она считает необходимым гарантировать свободу массовой информации и запретить цензуру. Но эта задача уже давно решена в статье 29 Конституции РФ. Далее, в Доктрине предлагается усовершенствовать нормативно-правовую базу взаимодействия государства со средствами массовой информации. Но что под этим понимать? Если авторы подразумевают принятие закона о деятельности пресс-служб министерств и ведомств, то это можно только приветствовать. Хотелось бы верить, что ничего иного они подразумевать и не могли - ведь демократическое правовое государство может взаимодействовать с негосударственными СМИ только в одном направлении - обеспечивать их права и законные интересы как важнейшего структурного элемента гражданского общества.
В Доктрине также говорится об уточнении статуса иностранных информационных агентств. Что под этим имеют в виду авторы документа? Есть вроде бы одно разумное объяснение: представители коммерческих фирм зачастую предпочитают аккредитоваться в России в качестве журналистов, так как это им обходится дешевле, и с этим конечно же надо бороться. Но вряд ли такое мелкое мошенничество находится на уровне проблем информационной безопасности. Значит, имеется в виду что-то другое...
В Доктрине содержатся очень правильные слова о необходимости противодействовать монополизации рынка информационных услуг и средств массовой информации. Недурно бы при этом помнить, что главным монополистом в этой сфере является государство. Все региональные государственные телерадиокомпании являются дочерними фирмами Всероссийской государственной телерадиокомпании, а все государственные телерадиопередающие центры, включая Останкинскую телебашню, - филиалами все той же могущественной ВГТРК. Вряд ли возможно создать еще большую монополию. Даже при советской власти республиканские и областные телерадиокомитеты не были столь жестко централизованы. Но, как теперь становится ясно, Доктрина предполагает борьбу не с этой супермонополией, а с мизерными по сравнению с ней негосударственными медиахолдингами. Начали с разгрома "Медиа-Моста"... Но где доказательства того, что информационная пустыня не таит в себе еще больших опасностей для национальной безопасности, нежели разноцветье информационных лугов?
Обратим внимание на содержащийся в Доктрине тезис о необходимости разработки действенных организационно-правовых механизмов доступа средств массовой информации и граждан к открытой информации о деятельности федеральных органов государственной власти, общественных объединений, обеспечении достоверности сведений о социально значимых событиях общественной жизни, распространяемой через средства массовой информации. Примечательно, что в тексте Доктрины рядом стоят "доступ к информации" и "обеспечение достоверности сведений". И верно: чем больше прозрачность, транспарентность власти, тем выше достоверность информации, получаемой аудиторией средств массовой информации о реальной деятельности этой власти.
Но ведь можно эту формулу интерпретировать и совершенно иначе: нужно таким образом организовать доступ журналистов к источникам информации, чтобы они могли передать аудитории только официальную версию событий. Если задумка именно такова, то налицо серьезное заблуждение. Ограничение доступа к информации не ведет к ограничению информационных потребностей, а вынуждает к поиску фактов и мнений о них "окольными путями". Собранные таким образом сведения могут оказаться субъективны, неполны, неточны. В результате аудитория получит неадекватную картину происходящего. Короче говоря, ограничение прав журналиста на получение информации ведет к разрушению информационного пространства.
Таким образом, информационная закрытость власти противоречит реальным интересам общества и тормозит развитие страны. Кроме того, такая за-крытость противоречит действующему законодательству о защите информации, построенному по принципу концентрических окружностей.
Самый большой круг - это довольно развитое законодательство об информации, информатизации и защите информации. Его основы были заложены еще в 1993 году Указом Президента Российской Федерации "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию". Там впервые был введен термин информационной открытости власти и сформулировано его содержание. Эти принципы составили концептуальную основу Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" 1995 года. Этот акт вводит понятие документированной информации с ограниченным доступом и подразделяет ее на отнесенную к государственной тайне и конфиденциальную информацию. Таким образом внутри массива априорно открытой информации появляются "зоны с пропускным режимом".
Однако Закон оговаривает, какие сведения не могут попадать в эти зоны: законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов власти и местного самоуправления, общественных организаций; касающиеся прав и свобод граждан; документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую и т.д. Закон запрещает относить эти сведения как к государственной, так и к любой иной тайне. Существует еще и перечень сведений, которые не могут быть отнесены к государственной тайне, но могут - к служебной тайне. Есть положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения.
Но отсюда не следует, что открытыми являются только те сведения, доступ к которым по закону не может быть ограничен. На практике нередко возникают споры, каков должен быть режим доступа к информации, содержащей сведения, которые, с одной стороны, составляют государственную тайну, а с другой, не подлежат засекречиванию. Например, можно ли считать секретной информацию об аварии атомной подводной лодки, в результате которой произошло радиационное заражение окружающей среды?
С одной стороны, такая информация должна быть признана секретной, поскольку содержит сведения "о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения" (статья 5 Закона РФ "О государственной тайне"). С другой стороны, она не может быть засекречена, поскольку содержит сведения "о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан" (статья 7 того же Закона). Наконец, нельзя не учитывать, что сокрытие или искажение информации об обстоятельствах, представляющих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, является уголовно-наказуемым деянием (статья 237 Уголовного кодекса Российской Федерации). Хотя эта статья была введена в Уголовный кодекс не так давно, но практика ее применения уже складывается: за 1997-1998 годы по этой статье осуждено 7 человек.
Сопоставление формулировок 5-й и 7-й статьи Закона "О государственной тайне" позволяют предложить следующее разрешение подобных коллизий.
Статья 5 содержит перечень сведений, составляющих государственную тайну, то есть являющихся изъятием из общего массива информации, свободно циркулирующей в обществе. Статья 7 содержит перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, то есть является изъятием из изъятия. Следовательно, при решении вопроса о засекречивании конкретных сведений необходимо учитывать изъятия из статьи 5 (перечень сведений, составляющих государственную тайну), установленные статьей 7 (перечень сведений, не подлежащих засекречиванию).
Соответственно, сведения о ядерных, энергетических и специальных физических установках оборонного значения составляют государственную тайну, если не содержат информации о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан. И наоборот, сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, не могут быть засекречены, даже если они касаются ядерных, энергетических и специальных физических установок оборонного значения.
К сожалению, следует отметить, что положение о работе с документами с пометкой "для служебного пользования" такой возможности не предусматривает. Но все же обратим внимание на то, что гражданский кодекс не знает понятия "информация для служебного пользования". В том случае, когда информация не отвечает перечисленным в Гражданском кодексе критериям (коммерческая ценность, неизвестность третьим лицам, принятие мер по охране конфиденциальности), то она не может считаться служебной тайной, а значит, не охраняется законом.
Необоснованное засекречивание является злоупотреблением и может быть обжаловано - так гласит Закон "Об информации, информатизации и защите информации". Однако Закон, увы, не предусмотрел механизма применения этой нормы.
Непосредственно связан с вопросом о доступе к информации и тезис Доктрины "о повышении эффективности руководства деятельностью государственных средств массовой информации". На деле это означает информационно-идеологическое обеспечение государственной политики, а значит, блокирование доступа к нежелательной информации.
В свое время М. Полторанин потратил уйму сил и государственных денег на то, чтобы выстроить все СМИ в поддержку ельцинских реформ, для чего и был создан знаменитый Федеральный информационный центр. Результат оказался нулевым. Значительно позже был создан Росинформцентр. Снова нулевой результат. По сей день с высоких трибун провалы в осуществлении реформ объясняются тем, что государство не смогло объяснить населению их суть. Парадокс: государственных СМИ хоть пруд пруди, а объяснить правительственную политику не могут.
Однако если уж государственные СМИ существуют, то, как минимум, организовать их работу следовало бы в соответствии со специальными рекомендациями Комитета министров Совета Европы. Там речь идет о нейтральности, о взвешенном подходе, о плюрализме мнений, о необходимости предоставлять доступ для вы-ступлений меньшинствам - политическим, языковым, религиозным и так далее.
России следует идти по пути не огосударствления, а, напротив, дальнейшего разгосударствления сферы массовой информации. Государственные телерадиокомпании должны стать общественными, а государственные печатные СМИ - общинными, коммунальными. Пока до этого далеко. Каждый мало-мальски уважающий себя чиновник считает своим долгом обзавестись собственным печатным органом и телерадиоканалом. Эти пережитки социализма можно преодолеть только с помощью серьезных правовых механизмов и контроля со стороны негосударственных СМИ.
Что же касается задачи информационно-идеологической поддержки государственной политики, то на деле это означает саморекламу отдельных ведомств и их руководителей. Другое дело - рекламирование общих ценностей и институтов, таких как правопорядок, уважение личности, справедливость, ответственность власти перед обществом, правосудие и т.п. Иными словами, государственный PR возможен, например, не как реклама налоговой полиции, а как продвижение принципа: я плачу налоги, на которые существует мое государство, и я хочу распоряжаться этими налогами и знать, на что мои деньги расходуются.
В Доктрине вообще очень много красивых обтекаемых слов, которые можно толковать как угодно. Например, очень часто говорится о консолидации российского общества. Как всякая нормальная пуганая ворона, мы совершенно естественно в слове "консолидация" читаем: морально-политическое единство советского народа. В то же время нет ничего плохого в консолидации общества вокруг идеалов свободы, демократии, прав человека, господства права, честности, порядочности и так далее. Думаю, такой подход вполне соответствует и Окинавской Хартии Глобального Информационного Общества.